论农村土地承包经营权信托方式的完善 [生活]

关键词：农村土地承包经营权；信托方式；信托登记；农地

《农村土地承包法》第10条明确规定“国家承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转形式，包括转包、出租、互换、转让等。”同时，《中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定》要求“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”使农地信托方式的流转在我国农村土地承包经营权流转的实践与探索中表现出巨大的活力。如浙江绍兴、湖南益阳、河南信阳等地在农村土地承包经营权流转中使用信托方式，设立信托公司、信托服务机构等，为实现农村土地的集约化、规模化、生态化进行了多轮尝试。但我国的农村土地承包经营权信托方式，存在农地信托的立法滞后，农地信托的监察主体不明确，农地信托的登记程序不健全等问题，本文通过对农村土地承包经营权信托方式的实际模式展开深入研究，立足我国农地信托方式的运作现况，借鉴日美两国土地信托方式的有效举措，以提出完善我国农村土地承包经营权信托方式的对策。

一、中外土地信托方式的现状

（一）中国农地信托方式的运作模式.

1．“绍兴农地信托方式”与“益阳农地信托方式”的比较分析

在农村土地承包经营权信托过程中，浙江绍兴与湖南益阳是全国最早开展农村土地信托流转的地区，比较而言，一是在农地信托服务机构的设置方面，绍兴农地信托方式形成了县、镇、村的三级农地信托服务机构，即县设县级农地信托服务中心、镇设镇级农地信托服务站、村设农地信托领导小组；而益阳农地信托方式由政府设立全资注册的农村土地承包经营权信托服务有限公司，并建立农地信托服务流转中心。<1>当地土地信托服务机构的管理机制较健全，但存在着农地信托方式的监控主体不明确，农地信托流转处于监管“真空”的现象。二是在土地承包经营权信托的运作过程与利益分配方式上，绍兴农地信托方式中农户与村集体经济组织签订土地承包经营权反租合同，对需要统一反租的土地进行规划与整理，再信托给当地乡镇级的农村土地信托服务站。乡镇级农村土地信托服务站组织各地的农业经营大户与各村集体组织展开协商、谈判，平等签订农村土地承包经营权的倒包合同。<2>农地流转后，各利益主体按农地信托合同约定对经营收益进行分配，但这一过程中缺乏农地信托的登记环节，导致各村集体经济组织成员不愿出租土地、不信任农村土地信托服务站；而益阳农地信托方式则由农村土地信托公司与农民签订农地信托流转合同，由农村土地信托公司支付土地承包经营权年信托基本收益，并取得合同约定期限的土地承包经营权。然后，农地信托服务公司将农村土地承包经营权信托方式取得的土地调整成片，出租给农业大户从事农业开发经营活动。<3>但在信托流转过程中，信托服务公司的从业人员服务意识不强，素质不高，使得信托主体间的信赖关系不坚固，农地信托业发展的效益不高。

2.“沙县信托方式”与“信阳信托方式”的比较分析

2013年，福建沙县推出农地信托流转模式，成立农村土地承包经营权信托公司，有针对*的实行统一分配、统一流转和统一委托，并支持当地农户依法采取出租、转包、转让、互换、信托、股份合作等形式流转土地。<4>至今，已形成了村、乡、县三级土地流转交易市场，其中沙县信托方式的“二次收益制度与二次分配制度”，即信托土地的改良、改造、管理所产生的溢价增值部分，使得农户有权得到增值部分的60%的二次收益，在一定程度上增强了农户的助推信托业发展的积极*。河南信阳的农地信托流转的模式中，强调明确农地信托方式的流转*质，实行农业合作社拥有土地经营权、农民拥有土地承包权、农村集体拥有土地所有权以及政府全程监管、服务到位的“三权分离”模式。沙县与信阳的农地信托方式对于农民的接受程度与情绪照顾都比较到位，具有借鉴意义。<5>但土地信托法律保障制度的建设落后，农村土地承包经营权信托方式存在着没有明确的法律依据，农村土地信托的政策扶持体系与配套机制不健全缺乏明确的法律与政策的保障等问题。

（二）外国土地信托方式的有效举措

1.日本

在日本的土地信托流转过程中，主要依靠建立各大土地信托银行，由各大土地信托银行作为土地信托中心的受托人来参与土地信托业务。在实际运作过程中，土地所有者将自己的土地信托给土地信托银行，依据独立的信托登记程序进行登记，并从土地信托银行管理和使用该土地的实际收益中，按双方签订的土地信托合同所约定的比例来收取土地信托的红利。日本土地信托方式主要包括土地租赁方式和土地出售方式，土地租赁方式是指在土地信托期间，土地信托银行无处分信托财产的权利，信托业经营者（受托人）应按合同约定定期给付土地所有方（委托人）信托收益，合同到期时，土地所有方仍保留原有土地所有权；出售方式是土地所有方将土地信托财产委托信托业经营者出售，信托业经营者将土地出售所得，扣除合同约定报酬及其他手续费用后，将收益交付给土地所有方。该土地信托方式的特点是通过土地信托流转增强了土地所有者开发、管理土地的积极*，并解决了土地开发者无能力开发的问题；同时，在信托期间，按租赁信托合同可获取稳定的土地信托红利，使土地的治理和处置手段多样化。<6>

2.美国

主要是通过土地信托机构、住房社区、社区组织等实体类组织设立土地永久*基金。具体做法是由土地开发者购买一块土地，并拥有该土地所有权后，将土地所有权信托给土地永久*机构，双方签订土地信托合同，之后由土地永久*机构来发行土地信托受益凭证，由土地永久*机构销售该受益凭证给市场上的土地投资人，然后将土地出租给土地开发者组成的公司企业。对于销售土地信托受益凭证所得投资资金用来开发、改良土地。在美国土地信托方式中，由土地永久*机构收取土地租金，付给受益凭证持有人固定的土地信托报酬，并将剩余租金用来买回受益凭证。<7>该土地信托方式的主要特点是依靠土地永久*基金来吸收社会闲散资金，通过集合社会闲散资金的模式，来增加开发、改良、管理土地所需的巨额资金投入。不仅有效降低了土地信托投资的风险，土地信托投资人也可以随时对自己拥有的土地信托受益凭证进行交易、流转、变现；而且也为社会投资者提供了投资土地产业的机会，拓宽了投资者的投资视野。

二、我国农村土地承包经营权信托方式存在的问题

（一）土地信托法律保障制度的建设滞后

当前，我国的农地信托方式存在法律定*不明确，土地信托法律保障制度不健全等问题。在现有的法律框架下，我国微观层面的信托业务模式更像是一种集资项目和理财，信托公司完全遵循委托人的意愿，不存在收益人与信托委托人的分离，这与信托的本意是相违背的。<8>但目前的农村土地承包经营权信托方式是无法用法律来解释的，其法律保障制度的建设也处于停滞状态，农户的土地财产权益不能明晰的确定下来。同时，我国宏观层面虽有“一法两规”作为信托业的制度构架，但农村土地承包经营权信托制度属于新型的土地流转模式，法律对此尚未作明确规定，政策的扶持体系也有待健全，为农村土地承包经营权信托方式提供法律基础和制度保障已成亟待解决的问题。

（二）农村土地承包经营权信托方式的监控主体不明确

为实现农村土地集约化、规模化、生态化发展，农村土地承包经营权信托方式得到了国内各省、市政府的实际运用，试点地区实行的土地信托制度各具特*，对信托方式的监控体系不一致，存在监控主体的职责不清晰、多头监管的现象。如绍兴信托方式形成的县、镇、村的三级服务机构，对农村土地承包经营权的信托流转处于监管真空，各级服务机构的监督职责不明晰，其原因在于对农地信托方式的前期农村土地定*、中期土地信托流转和后期土地信托利益分配的监控主体不明确、不统一，监督执法主体的职责不清晰，国内及各省市未形成专门而统一的监督管理部门。在日本和美国不断发展的土地信托制度背后，其国内的土地信托银行（日）和政府成立的土地信托服务机构（美）已为土地信托建立了专门的监督机构，并为土地信托方式的监管匹配相应的制度与法律规范。

（三）农村土地承包经营权信托主体间的信赖关系不坚固

在农村土地承包经营权信托方式中，信托主体间的信赖关系是信托关系建立的重要前提。但在当前的农地信托流转中农村集体经济组织及成员（委托人）与信托服务方（受托人）之间的信赖关系是不稳定、不坚固的，一方面委托人对受托人是否是具有完全民事行为能力的自然人、法人，是否具备农业经营能力在现实中不能明确有效地认识，致使委托人不能了解受托人应当具备相应的信托业务技能，对受托人的信赖度不高。<9>另一方面我国当前法律法规未对农村土地承包经营权的信托公司的农业经营能力设置明确的准入、准出门槛，导致土地信托主体双方的权利义务关系不明确，土地信托公司对信托的土地改变原有使用*质，违法违规经营，致使委托人的土地权益受损，信托主体间的信赖关系更加不牢固。

（四）农村土地承包经营权信托的登记程序不健全

农村土地承包经营权的信托登记是为了解决农地承包经营权已被信托的事实的信息披露问题而建立的信托管理制度，具有公示、公信、确权和便于管理等功能。<10>目前，我国土地承包经营权信托方式缺乏独立的登记程序，现有的登记程序不健全且缺乏公信力，原因之一是理论上缺少相关法律法规的指引，仅有我国《信托法》对信托行业的信托登记做出原则*规定，而关于农地信托登记的主体、内容、期限和效力等问题的规定不具备操作*；原因之二是实践中也未形成统一的操作规范，如浙江绍兴的土地信托登记程序不需要经行政机关登记；中粮信托公司将土地承包经营权信托与抵押相结合，要求经行政机关（土地流转部门）登记，导致实践中土地信托登记处于比较混乱的局面，一定程度上削减了原有土地信托登记程序的公信力。

（五）土地信托行业机构及人员服务意识不强

农村土地承包经营权信托方式不仅能提高农村土地的利用率，而且有助于农村土地资源的合理利用，在较大程度上保护了农民所基本享有的土地财产权益。但是，在农地信托方式不断发展的背后存在着诸多现实问题，土地信托行业人员服务意识不强、行业素质不高、守法自律意识有待培养，是导致农村土地承包经营权信托方式难以监管、亟待完善的重要原因之一。主要体现在三方面，一是信托服务机构（受托方）行业信誉和真实信息的反应度不高；二是农户（委托方）的信托风险控制意识不强；三是信托行业从业人员的守法意识和服务素质不高。

三、完善我国农村土地承包经营权信托方式的对策

（一）完善农村土地承包经营权信托立法

目前，我国信托行业发展的主要法律依据是《信托法》、《信托投资管理办法》和《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》，而关于农村土地承包经营权信托立法层面，缺乏具体、明确的法律规定。目前，完善农村土地承包经营权信托立法的呼声颇高，中央也相应出台一些指导*文件，如《中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定》明确规定“鼓励农村发展合作经济，赋予农民对承包地占有、收益、使用、流转以及承包经营权抵押和担保权能”。<11>同时，完善农村土地承包经营权信托立法，一方面需要明确界定农村土地承包经营权信托方式与其他集合资金领域信托方式的*质，另一方面应制定同信托登记制度相配套的法律法规，区分信托、出租、互换、转让与转包这五种土地承包经营权流转方式的运行规则。于此同时，合理借鉴日、美两国土地信托行业发展的有效举措，严格规定农地信托的经营范围、运营模式、监管体系以及司法救济渠道，<12>以法律法规的形式明确农地信托方式的*质，通过法律提供保障，依靠政策进行扶持，规范农地信托流转的市场秩序。

（二）设立农村土地承包经营权信托监察机制

1.设立土地信托监察人制度

在浙江绍兴、湖南益阳的土地信托服务机构存在着农村土地承包经营权信托的监察机制缺失、土地信托流转过程无监管、纠纷解决渠道不畅通等问题，致使土地信托流转处于监管真空的局面，这主要是因为缺乏明确的行政监察主体。农民作为农村土地承包经营权信托流转的委托人，缺乏法律维权意识和信托行业常识，其面对的受托人是专门的信托服务企业，是不相称的。且委托人与受益人在时空上、管理上远离信托经营现场，难以对受托人形成有效的监督，故设立土地信托监察人制度非常有必要。同时，《信托法》第65条规定了土地信托监察人有权以自己的名义，为维护土地收益人的利益，提起诉讼或者仲裁，不仅明确土地信托监察人的职责，也有利于土地信托监察人的选任、设置、更换。

2.严格土地信托服务机构的准入、准出门槛，提高从业人员的服务素质

当前土地信托行业机构及人员服务意识不强，导致信托主体之间的信赖关系不牢固，不利于提高土地的综合利用率和农业的生产效率。一是应严格土地信托服务机构的准入、准出门槛，合理借鉴美国土地信托设置永久*基金的引导模式，根据各地区实际经济发展水平，对农村土地信托服务机构的市场准入、准出制度进行严格规制，规范后期跟踪*监督的运行机制。二是应加强对土地信托行业从业人员的教育培训，增强其守法意识和服务素质，设置土地信托从业人员的高、中、初的资格认证制度，来提高农村土地承包经营权信托流转的效率。

（三）健全农村土地承包经营权信托登记程序

赋予县级不动产登记机构为土地承包经营权信托登记机构，明确其法律地位。我国《不动产登记暂行条例》第七条明确规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”由于我国农村土地承包经营权的信托方式作为一种新型的土地流转形式，使得农地信托登记机构的职责处于不确定的状态，导致农地信托登记程序在实践工作的效率低下，不受群众信赖。此时，应明确赋予县级不动产登记机构具有合法的登记资格，为其增加信托财产登记的职能。让县级不动产登记机构拥有合法登记资格，明确其具有监管、服务的双重法律*质，这有利于加强区县级机关对农村土地承包经营权信托流转的监管。

设立独立的信托登记程序，提高信托登记公信力。农村土地承包经营权信托登记具有公示公信、确权的功能，便于农地信托流转的管理。为提高信托登记的公信力，明确土地信托财产的归属，须设立独立的信托登记程序，主要内容有：一是明确农地信托登记主体各自的权利与义务，界定土地信托登记申请人、登记义务人以及统一的信托财产公示机构的权利义务范围，为建立信托主体间的信赖关系提供权利依据；二是确定农地信托登记规方式，可比照先行的不动产物权登记规则，即以当事人共同申请为原则，以单独申请为例外，确保土地信托财产的交易安全；三是根据《不动产登记暂行条例》以及《土地登记规则》来明确农村土地承包经营权信托登记的登记事项，如明确信托当事人的基本信息、土地信托的期限、农地信托流转的效力和土地信托管理的方式等，以确保信托登记工作有序开展。

（四）建立土地信托服务机构征信系统

土地信托服务机构的征信系统是指依法设立的土地信托服务机构信用信息的基础数据库，该数据库对受托人（各地的土地信托服务公司、企业等机构）的运营信息进行采集、加工和储存，形成对外提供机构信用报告和机构信用评估等服务的征信系统。建立土地信托服务机构征信系统，需要对受托人的业务技能与资信评级进行评估，要求受托人定期向委托人与收益人报告土地信托财产的管理运用、收支及处分情况，并在征信系统网站向社会公开自身的服务职责，说明相关信托账目及处理信托事务的情况，使委托人与受益人的稳定收益与信托服务机构的经验风险相衔接，明确各方的权利义务关系。>同时，信息经济学理论提出信息就是财富，在农村土地承包经营权信托方式发展过程中，应不断完善信息公开制度，为委托人获取土地信托机构的相关信息发挥关键作用。

参考文献：

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