鲁祖方：立案登记制：在诉讼服务“回应*”与“效能*”之间寻求平衡 [说法]

一、鼎城法院立案登记情况

立案登记制的内容主要包括：对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案；对提交的材料不符合形式要件的，及时释明，以书面形式一次*全面告知应当补正的材料和期限；对在法律规定期限内无法判定的，应当先行立案；对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书；强化责任追究，对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导责任。自立案登记制改革实施一个月以来，常德市鼎城区人民法院认真学习贯彻中央改革精神，严格按照相关规定和要求开展工作，积极组织、周密部署，立案渠道畅通，秩序井然，立案登记制改革开局良好。

立案登记制改革实施首月，鼎城区法院共登记立案549件，环比增长63.8％，同比增长31.6%。其中，行政诉讼案件52件，环比增加47件，同比增加51件；民事诉讼案件332件，环比增加75件，同比增加10件；执行申请128件，环比增加82件，同比增加75件。累计接待当事人800余人次，当场登记立案率95%，少数没有当场登记立案的原因主要是当事人提供的诉状和起诉材料不合格，区法院在接待处理时，依法都进行了“一次*”书面告知。虽然案件大幅增加，但区法院积极应对，合理引导，确保提供全面、周到、便利的诉讼服务，取得了较好的社会效果，案件当事人、律师在立案登记制改革实施中充满“获得感”。

二、实践中存在的问题

立案是诉讼的起点，是诉讼服务的重要组成部分，当前诉讼服务工作的运行展现出对两项价值目标的追求，即回应*与效能*目标。<1>立案由原来的“审查制”改革为“登记制”，无疑是为了更好的保护当事人的诉权，满足群众的司法需求，这是对回应*价值目标的追求。然而，作为实践中的人民法院，能最直接的感受到案件增多、司法资源紧张、个别当事人滥用诉权等问题，摆在面前不能回避的是：应如何妥善处理“司法最终救济原则”与“司法解决纠纷有限*”之间的关系？诉讼服务的“回应*”与“效能*”之间应如何寻求平衡？区法院立案登记制改革开局良好，但在实践中也反映出一些问题，主要是以下两大方面：

（一）滥用诉权缺乏规制。在改革初期，人民群众对立案登记制或多或少存在一些理解误区。很多当事人认为只要向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查就应当立案登记；实践中也出现了一些“奇葩诉讼”滥用诉权，挤占有限的司法资源。此外，虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼也随之增多。立案登记制一方面保障当事人顺利行使诉权，但另一方面，若诉权启动过于轻易，将导致他人无端遭受不当诉讼的侵扰，侵害其合法权益。此外，个别律师、法律工作者为获取案源收取代理费，怂恿、鼓动甚至是代替当事人钻法律的空子、打“擦边球”，自行签署授权委托书、随意增加诉讼请求、规避管辖条款而“拖管辖”等；或提供虚假证据、捏造事实，虚构法律关系，指使他人提供虚假物证、书证、证言，随意进行财产保全和证据保全申请，虚假起诉、恶意起诉、重复起诉等，严重浪费了有限的司法资源。

（二）供给不足矛盾突出。随着立案登记制的全面推行，取消了立案审查的过滤功能，容易导致“琐碎之事”诉诸法院，案件受理随之增加，从而不合比例的耗费司法资源，案多人少、供给不足的矛盾必然会更加突出。最高人民法院6月9日晒出一个月来“成绩单”：全国法院共登记立案113.27万件，同比增长29%；特别是社会瞩目的行政案件即俗称的“民告官”案件，全国法院同比增幅达到221%，其中天津法院同比增长752.40%，山西法院同比增长480.85%，上海法院同比增长475.86%。<2>而且，众多涉及土地征收、房屋拆迁、企业改制等群体*纠纷大量涌入法院，立案数量倍增，审判难度加大，加之法官员额制改革背景下一些法官的辞职，本来就面临“案多人少”困难的法院压力徒增。

三、人民法院应对之策

在深入推进立案登记制改革过程中，人民法院必须处理好需要和能力的关系，即在“回应*”与“效能*”之间寻求平衡：“如果我们不解放思想、竭尽全力地去工作，就不会得到人民的拥护；但是，过高的目标、过多的承诺如果最终不能兑现，老百姓也会对我们不满意。”<3>因此，既要回应群众的司法需求，又要提高自身效能，使改革目的最大限度的得到实现，考验着人民法院的智慧。

（一）澄清误区，稳妥推进

对于立案登记制，人民群众存在的最典型误区就是认为立案登记制就是无条件立案，该观点并不符合中央决定精神。虽然“登记”取代了“审查”，成为法院受理案件的新机制，但中央决定同样认为人民法院受理的案件为“依法应该受理的案件”。当事人提起的“诉案”与法院的“可审案”存在区别，当事人之“诉”并非全部可转化为应由法院审理的案件。如何将“依法应该受理的案件”与“不该受理的案件”区别开来，显然需要法院的职权审查，这是与法院司法*相伴相生的天然功能，但是审查的程度与以前有所区别，登记制下对当事人的起诉进行程序*审查而不审查实体*问题。“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”。因此，要围绕“有案必立、有诉必理”，正面引导当事人依法理*行使诉权。

首先，为了保障当事人在立案受理阶段的知情权及陈述申辩权，要建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。深圳市前海法院就创造*的建立了立案听证制度。当事人可以申请立案听证，人民法院也可依职权进行立案听证，围绕案件受理要件展开询问，并听取当事人的意见。此外，还应加强立案监督，强化人民法院内部监督，依靠人大、政协、检察机关的监督，自觉接受社会监督，确保阳光立案、便民立案的实现。

其次，为减少当事人滥用诉权等问题的发生，有必要针对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼等设置相关的惩处机制。如北京市第四中级人民法院实施的“诚信诉讼承诺书”制度。即前来立案的当事人或者律师需要签署承诺书，承诺内容包括所提交的相关信息真实、杜绝在审判活动中滥用诉权以及虚假陈述等内容，否则将承担相应的法律责任。

（二）提升服务，方便诉讼

人民法院在改革推进过程中要坚持以问题为导向，为群众服务，让群众受惠，虽然案件增多、压力增大，但是服务不能打折扣，要通过提高效能有效回应群众的司法需求。

首先，要提高当事人立案成功率。人民法院要进一步明确立案流程、诉状样本、补正情形、费用缴纳、审查期限等问题并广泛宣传。如北京高院的做法可供借鉴，该院选择了房屋买卖合同纠纷、借款合同纠纷等25种常见案由，分类整理出一次*告知模版，统一了补正告知的内容和标准，统一了主体、主管、管辖等方面的要求，提高当事人一次*补正后的立案成功率。对于不能立案的情形，可考虑借鉴上海自贸区的“负面清单”管理模式。具体可由市中级法院会同基层法院制定明确的受案范围负面清单，向社会公示不予登记立案的详细类别名单，实行“非禁止即登记”原则。如果诉状所涉纠纷被列于法院的负面清单，法院即可驳回诉状，不予登记，但应当明确告知当事人所诉事项属于负面清单的哪一项，对涉及到案件的实质资格问题，应充分保障当事人的程序参与*。<4>

其次，要加快诉讼服务中心建设。利用信息化优势，建立和完善网上预约、立案、阅卷、开庭、信访等在线服务功能，形成现场与远程、网上与线下有机结合的综合诉讼服务平台，推行“一站式”服务，为当事人行使诉权提供优质便捷的服务；进一步提升司法透明度，依托信息化平台，以微信、微博、短息、电子邮件等多种方式告知当事人案件流转信息。今年，我市法院系统已明确要求加强诉讼服务中心建设，具体做到“六个统一、一个突出”：统一内容、统一布局、统一标准、统一规范、统一功能、统一要求以及突出特*，<5>鼎城区法院将以此为契机积极跟进。

（三）多元化解，提高效能

北大教授傅郁林曾指出：“比较研究表明，程序改革的成功依赖于司法制度的综合改革和配套制度之间、程序制度的各个部分之间的相互协调，而且现行程序制度中的缺陷或漏洞越多，通过改革在程序的具体环节上各个突破的成功率就越低。”<6>立案登记制改革的成功实施，不能靠单打独斗，需要综合推进。

首先，在人民法院内部，应统筹审判力量。立案登记制相对放开了立案条件，其实是“外松内紧”，增加了立案窗口的审查工作量。而且越往基层，立案窗口的功能越多，当前法院立案庭存在人员匹配跟不上形势需要的问题。同时，当事人对审限、系统录入、流程管理环节的要求越来越严格，在案件量猛增的情况下，立案庭难以平衡工作的“质与量”之间的矛盾。人民法院应综合考虑，从硬件、软件等方面采取相应对策，如适时增加立案庭人员编制、加强相关业务培训、推进诉前疏导工作、启用诉讼服务中心等。同时创新审判方式，探索和实践刑事、民事速裁机制，抓好审判流程管理，发挥繁简分流功能，切实提升调裁质效。

其次，在人民法院外部，要借力分流纠纷。人民法院要继续深入开展诉调对接工作，使更多的纠纷化解在诉前。去年，鼎城区婚姻家庭纠纷人民调解委员会在区民政局婚姻登记处成立，鼎城区法院积极回应，选派本院干警担任调解员，提前介入化解纠纷。现阶段，要继续用活老法宝人民调解，大力加强行业调解，充分利用行政社会调解，完善仲裁与诉讼的衔接机制等。值得一提的是，今年4月，全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会在眉山召开，会议提出要优化法院内外资源配置，努力在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，进一步完善多元化纠纷解决机制，这对立案登记制实施后解决案多人少、供给紧张的问题有着重要的启示意义。

<1>李少平主编：《人民法院诉讼服务理论与实践研究》，北京.法律出版社，第172页。

<2>《立案登记制满月考“民告官”未井喷》，载网易新闻，http://news.163.com/15/0615/06/AS4M9TS000014AED.html，2015年6月15日访问。

3>参见《财经》年刊主题《2007：预测与战略》之“构建和谐社会需谨慎处理三个关系”，载财经网，http://www.caijing.com.cn/2006-12-14/100014562.html，2015年6月15日访问。

<4>许尚豪：《“立案登记制”后如何审查立案》，2014年12月24日人民法院报，第005版。

<5>参见2015年6月12日《常德市中级人民法院立案登记制实施情况有关问题答记者问》。

<6>傅郁林：《转型中的中国民事诉讼制度》，载2005年1月15日《清华法治论衡》第二期。