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文件名称:关于政协十二届全国委员会第五次会议第2678号（农业水利类252号）提案答复的函

文件编号:农办案〔2017〕190号

发布时间:

实施时间:

武鸿麟委员：

您提出的关于统筹推进农村“三变”改革试点工作的提案收悉。经商保监会、财政部，现答复如下。

农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重要任务。2016年，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）正式发布，对农村集体产权制度改革作出总体部署。近年来，贵州等地按照中央要求，积极探索农村集体产权制度改革的具体路径，开展了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革试点，为中西部地区和广大农区积累了经验。

一、关于深化认识，战略统筹

（一）深化“三变”改革思想认识，总结各地经验做法。

传统观点认为，经营性资产量大的东部沿海发达地区和城市郊区是农村集体产权制度改革的重点，而土地等资源性资产丰富的

中西部地区和广大农区，则被认为缺少改革的客观条件。贵州等地的“三变”改革说明，欠发达地区同样具备农村集体产权制度改革的需求，通过推进改革，激活农村各类生产要素，发展多种形式的股份合作，能够产生积极的经济、生态、社会效果。为深化对“三变”改革的认识，总结各地“三变”改革的经验，2015年农业部在贵州省六盘水市召开农村集体产权制度改革座谈会，交流中西部地区和广大农区推进改革的经验做法，研究改革试点相关问题，并将“三变”改革的一些成熟做法吸收到农村集体产权制度改革的相关政策文件中。

（二）设立改革协调机构，出台试点具体意见，明确改革试点单位。

为贯彻落实《意见》精神，加强部门协调配合，共同推进农村集体产权制度改革，经国务院同意，2017年农业部、中央农办牵头建立全国农村集体产权制度改革部际联席会议制度，负责贯彻落实党中央、国务院决策部署，组织指导全国农村集体产权制度改革工作，开展改革督导调研，加强信息沟通交流，推进配套文件制定，协调解决改革中遇到的政策问题等。农村集体产权制度改革涉及广大农民的切身利益，需要按照总体部署、重点推进、先行试点、全面展开的路径进行。2014年，经党中央、国务院审议通过，农业部、中央农办、国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，确定在29个县（市、区）开展改革试点，取得了明显的成效，得到了基层干部群众的认可。2017年，农业部、中央农办印发农村集体产权制度改革试点工作文件，在原有试点的基础上，再选择100个改革基础较好的县（市、区），作为新一轮改革试点单位。目前，各地正在按照《意见》要求，积极稳妥有序推进各项改革试点工作。

二、关于研究探索，法律突破

（一）梳理研究、调整修订涉及改革的法律法规和政策。

农村集体产权制度改革涉及相关法律法规和政策的修改完善，《意见》明确提出，要健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度。具体包括四项任务：一是抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格；二是抓紧修改农村土地承包方面的法律，赋予农民更加充分而有保障的土地权益；三是适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度；四是清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。目前，相关法律法规和政策的制定、修改、废止工作正在按程序推进。

（二）制定“三变”改革条例及农村集体资产管理地方性法规。

农村集体产权制度改革涉及面广，情况复杂，是一项牵一发而动全身的改革，加之我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，因此制定《“三变”改革条例》的条件还不成熟，只能先由地方根据《意见》精神推进相关改革试点，在总结各地实践的基础上，再适时将可复制、可推广的做法上升为法律制度。近年来，一些省份主动适应农村集体产权制度改革的新要求，加强农村集体资产管理的地方性法规建设，上海、浙江、广东等地已经制定或正在修订《农村集体资产管理条例》，对集体资产所有权、集体资产股权设置与管理等作出明确规定，为加强农村集体资产管理、推进农村集体产权制度改革奠定了制度基础。

三、关于多管齐下，规范运作

（一）建立完善改革相关配套政策。

“三变”改革中的“资金变股金”，主要是将各级财政安排的用于农业农村生产发展、扶贫开发、村集体发展等资金，作为集体经济组织或农民的股金，投入到农业企业、农民专业合作社或其他经济组织，使一次性财政投入转变为农民的可持续收入。因此，支持“三变”改革的资金渠道已经包括各类符合条件的财政资金，根据国务院从严新设专项资金的要求，不宜再单列“三变”改革专项资金。对于您提出的制定对各级财政给予农村各类扶持发展资金按比例归拢整合办法的建议，考虑到目前中央财政已将大部分涉农资金审批权限下放到省，资金实行切块下达，下一步，贵州等地可以立足当地实际，在政策框架内统筹整合相关涉农资金，创新财政资金使用管理机制，积极稳妥支持“三变”改革。

（二）创新支持改革的投融资机制。

为支持农村集体产权制度改革，发展壮大农村集体经济，增强农村集体组织服务功能，《意见》要求加大政策支持力度，进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。一是对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份；二是逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担；三是完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制；四是统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。下一步，农业部将继续总结基层实践，研究相关政策，引导各地探索建立以政府出资为主，公益基金、社会资本等共同参与的支持农村集体产权制度改革和农村集体经济发展的投融资机制。

（三）搭建农村产权交易平台。

实现农村各类产权要素规范交易、有序流转，迫切需要加强农村产权流转交易市场建设。2014年，国务院办公厅出台《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权流转交易市场的交易品种及交易主体作出具体规范，除农户宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权之外，农村产权流转交易的受让主体原则上没有资格限制。为进一步引导农村产权规范流转和交易，《意见》明确提出鼓励地方特别是县乡依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。目前，全国约有三分之一左右的县（市、区）已建立农村产权流转交易市场，部分地方还设立了覆盖地市乃至省级地域范围的交易市场。下一步，农业部将认真贯彻落实中央要求，指导各地扎实推进农村产权流转交易市场建设，制定交易管理办法，健全市场交易规则，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

四、关于未雨绸缪，风险防控

（一）科学选定承接经营主体，培育新型职业农民，发展特色现代农业。

2014年起，农业部联合财政部启动实施了新型职业农民培育工程，重点面向种养大户、家庭农场主、农民合作社骨干、农业社会化服务人员和返乡涉农创业者，以提高生产经营能力和专业技能为目标，围绕产业发展需要，开展农业全产业链培训，培养一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。2016年，中央财政共安排资金13.86亿元，比上年增长26%，用于支持新型职业农民培育，经费分配向贫困地区倾斜，培训对象以新型农业经营主体带头人和现代青年农场主为重点。同时，农业部先后在26个省份建设了30个部级农村实用人才培训基地，每年依托农村实用人才带头人示范培训项目，面向全国遴选种养大户、家庭农场主、农民合作社骨干等新型农业经营主体带头人，到培训基地学习交流，帮助其转变发展理念，提升其带头致富和带领农民群众共同致富的能力。目前，已累计举办700多期示范培训班，共组织培训7.2万多人，初步建成了全国农村实用人才培训网络。下一步，财政部将继续安排资金，支持做好新型职业农民培育工作；农业部将继续实施新型农业经营主体带头人轮训计划和现代青年农场主培养计划，进一步加大新型农业经营主体带头人示范培训力度，为做大做强传统农业、发展特色现代农业配备人力资源、提供人才支撑。

（二）建立完善农业保险机制，

扩大特色农产品国家政策性保险范围，引导成立特色农业保险互助组织。

根据党中央、国务院有关要求，结合“三农”工作需要、农业保险发展阶段、各级财力状况等因素，我国农业保险按照“中央保大宗、保成本，地方保特色、保产量”的原则运作。近年来，中央财政不断健全完善农业保险机制，逐步加大支持力度，重点保障关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品，提高对口粮品种的保费补贴标准，并向新型农业经营主体倾斜。目前，补贴品种已由最初的5个种植业品种，扩大到种、养、林3大类15个品种；补贴区域已由6省区扩大到全国；补贴比例逐步提高，并结合区域、险种情况实施差异化补贴政策。2016年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金158.3亿元，带动全国实现农业保险保费收入417亿元，承保农作物面积达17.2亿亩，为2.04亿户次农户提供风险保障2.16万亿元。对于您提出的扩大特色农产品国家政策性保险范围，引导成立特色农业保险互助组织的建议，按照事权与支出责任相适应的原则，中央财政鼓励保险机构和地方进行探索，有条件的地方可以给予一定的保费补贴等支持，以建立多层次的农业保险体系，满足农户多样化的农业保险需求。目前，全国大部分省份均已开展了具有地方特色的农业保险，如江西的柑橘保险、上海的蔬菜价格指数保险等。下一步，财政部将会同保监会研究对地方特色优势农产品保险的中央财政以奖代补政策，支持地方开展特色农业保险，丰富农业保险产品体系，扩大农业保险保障范围，健全农户风险保障机制，推动农业保险健康发展。

五、关于经验互融，纵深试点

（一）总结改革经验，促进脱贫发展。

近年来，中央财政支持各地创新涉农资金使用管理机制，涌现出贵州“三变”改革、资产收益扶贫等典型模式。这些模式在不改变资金用途的情况下，将财政支持产业发展和基础设施建设的相关投入所形成的资产，折股量化到农民或贫困户，在推动产业发展和实现精准脱贫等方面取得初步成效。为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，财政部正在会同扶贫办等部门，总结各地试点经验和典型样板，拟定关于促进资产收益扶贫工作的指导意见。在意见起草中，将统筹考虑您提出的建议，充分吸收“三变”改革的成功经验，促进贫困地区脱贫发展。

（二）立足自身改革，密切区域合作。

推进农村集体产权制度改革，需要根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，分类实施、稳慎开展、有序推进。《意见》明确提出，要因地制宜探索农村集体经济有效实现形式，从实际出发探索发展集体经济有效途径。在支持各地根据自身实际探索农村集体产权制度改革具体路径的同时，也鼓励地方整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。下一步，农业部将继续指导各地稳步推进农村集体产权制度改革，支持贫困地区通过经济发达地区帮扶、集中连片地区合作等多种方式开展改革试点、发展集体经济，为贫困地区打赢脱贫攻坚战积累可复制、可推广的经验。

感谢您对农村集体产权制度改革问题的关心，希望今后继续对我部工作予以支持。

农业部

2017年9月26日

联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司

010-59191910

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